加快推进本科层次职业教育政策落地
摘要：
加快发展本科层次职业教育是完善我国现代职业教育体系的内在要求，是解决我国高等教育规模、结构、质量、效益的关键问题，也是增强职业教育适应性的题中之义。党和国家关于本科层次职业教育的政策一直有相关表述，且越来越清晰、越来越明确，经过地方试点探索、国家试点开展等阶段，本科层次职业教育实现了突破，但还存在思想没有统一，各省行动不一致，法律上存在障碍等问题。需要统一发展思想，提高工作认识，扫清法律障碍，加快修订《职业教育法》，推动政策落地，明确发展主渠道。
在全国职业教育大会召开前，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示强调，“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为”“深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，稳步发展职业本科教育，建设一批高水平职业院校和专业，推动普职融通、增强职业教育适应性，加快构建现代职业教育体系”。强调要“稳步发展职业本科教育”，这将是国家“十四五”时期职业教育发展的重要内容，也是加快推进本科层次职业教育政策落地的根本要求。
新一轮技术革命和产业变革正深入发展，社会生产方式正在重塑，职业的实质内涵和外显形态也在调整，生产方式与组织形式的变化对产业工人提出了新的更高要求。加快发展本科层次职业教育是完善我国现代职业教育体系的内在要求，是解决我国高等教育规模、结构、质量、效益的关键问题，也是增强职业教育适应性的应有之义。加快推进本科层次职业教育政策落地是适应我国产业转型升级、办好人民满意职业教育的迫切要求，更是提升职业教育吸引力，激发职业院校办学活力的关键举措。
一、发展本科层次职业教育的现实逻辑
加快发展本科层次职业教育是我国经济社会发展进入新阶段的结果。从职业教育内部系统分析，加快政策落实是职业教育作为类型教育畅通技术技能人才成长渠道、完善现代职业教育体系的着力点；从社会环境系统分析，加快政策落实是增强职业教育适应性、实现共同富裕道路上的助推器，在内外因素的复杂作用下，发展本科层次职业教育成为职业教育深化改革、提质培优的现实要求。
（一）完善现代职业教育体系
职业教育作为一种类型教育，与普通教育具有同等重要地位。经过40余年的探索与实践，特别是2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》 印发以来，职业教育实现快速发展，现代职业教育体系框架全面建成。本科层次职业教育作为现代职业教育体系的重要组成部分，进一步明确其功能定位、实现方式、发展路径等内容是当前完善现代职业教育体系的关键之举。从政策方面看，不论是“接受本科层次职业教育的学生达到一定规模”“开展本科层次职业教育试点”，还是推动具备条件的普通本科高校转型，具有显著的尝试特征，在实质推进上还有着诸多困难，突破职业教育学历教育的“天花板”任重道远。从经济社会发展对人才的需求来看，我国高层次应用型人才的供给与需求还存在着一定矛盾，而结构性矛盾的根源很大程度上在于我国高等教育结构的不合理和人才培养模式的不适应，这需要加快发展本科层次职业教育，优化高等教育结构，完善现代职业教育体系。可见，加快发展本科层次职业教育是解决好职业教育作为一种类型体系完备的关键，是解决好职业教育高质量发展的举措。
（二）适应产业转型升级
伴随我国进入新的发展阶段，经济结构进一步调整，产业升级不断加快，行业企业对高等职业教育培养的技术技能人才提出了新要求。新一轮的科技革命正在塑造新的产业形态，智能制造、大数据、物联网等新技术的广泛应用对工作内容产生了深刻而长远的影响，对相应的技术工人提出了新的要求，专科层次培养的技术技能人才在很多领域已经难以有效适应工程和技术两个方面的发展要求，专科学生因为学历受限制、理论基础薄弱等问题在岗位晋升等职业生涯中难以获得持续发展。高职院校在高端产业和产业高端等方面人才培养上，受专科三年学制限制，难以培养出符合产业转型升级需要的高质量、高规格人才。而地方普通本科高校在向应用型转变过程中，面临着诸如学科思维、定位模糊，以及职业教育类型认可度不高、产教融合不深等现实问题，这影响了本科层次职业教育在服务产业转型升级、服务地方经济社会发展中的作用发挥。可见，加快发展本科层次职业教育是经济社会发展到新阶段的产物，是社会发展过程中诸多因素综合作用的结果。
（三）办好人民满意高等职业教育
办好人民满意的教育是各级各类教育共同的初心，这是历史赋予的责任和使命，也是高职院校继续深化教育教学改革的方向。随着我们进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，反映在高等教育领域就是人民对优质高等教育资源的需求更加强烈更加迫切，高等职业教育作为高等教育的重要组成部分，在推进我国高等教育大众化过程中发挥了不可替代的作用，而解决好高等职业教育的层次问题是办好人民满意高等教育的重要内容。2020年全国教育事业统计主要结果显示，我国高等教育毛入学率达到54.4%，在较短的时间内实现了快速增长，究其原因，一方面得益于国家大力发展高等教育尤其是高等职业教育的宏观政策，另一方面在于人民群众对接受高层次教育有着迫切而巨大的需求。近年来，中国高职高专学生就业报告数据显示，“专升本”学生占毕业生总数比率呈上升趋势，这在一定程度上反映了学生对就读本科层次教育的强劲意愿，在读本科原因分析中80%以上学生是“想去更好的大学”“职业发展需要”“就业前景好”。办好人民满意的高等教育，职业教育大有可为，加快发展本科层次职业教育便是重要路径。
（四）顺应国际发展趋势
扎根中国大地是办好我国职业教育的关键，借鉴国外职业教育经验是推进自身发展的力量。从发达国家经验来看，伴随着经济社会的发展对职业教育的要求会逐渐提升，德国从三年制专科学校到四年制应用科技大学，应用科技大学与普通大学之间的差距逐渐缩小，对学生的吸引力不断增强，对行业企业的服务能力不断提高；美国从社区学院的短期大学快速发展到与大学合办本科层次高职教育，以其灵活多样的办学形式、与工作岗位紧密对接的课程设置以及优良的教学效果获得社会的认可和民众的信赖；日本从五年制专科学校、专修学校到技术科学大学，从副学士到高级专业学士再到专业硕士、博士，培养知识经济时代需要的高级职业人才。各国通过新建、升格、改造等多种方式建设本科层次职业院校，并形成了与普通大学互为补充、共同发展的双规格局。这些事例说明加快发展本科层次职业教育是经济社会发展到一定阶段的必然结果，有着自洽的内在逻辑和根本的教育遵循。可见，职业教育质量、层次的不断提升是国际化的发展趋势。
二、国家发展本科层次职业教育的政策历程
发展本科层次职业教育是推进高校分类管理的重要抓手，党和国家关于本科层次职业教育的政策一直有相关表述，且越来越清晰，越来越明确。2014年，国家文件首次提出探索发展本科层次职业教育，至今已经有八年的时间，相关政策大致可以概括为如下两个阶段。
（一）政策清晰表述，地方试点探索（2014—2018年）
2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出要“探索发展本科层次职业教育”，并要求“接受本科层次职业教育的学生达到一定规模”。该决定是第七次全国职业教育工作会议的重要成果，也是国家层面第一次提出发展本科层次职业教育，这对构建现代职业教育体系而言是历史性的。同年，教育部等六部委印发的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出“培养本科层次职业人才”，强调发展本科层次职业教育的迫切性，也是教育部等部委对国家政策的回应。
2015年，教育部《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018）》指出，完善高等职业教育结构要“重点举办本科层次职业教育”，并在任务一栏表中明确工作任务“探索本科层次职业教育实现形式和培养模式”，按照任务要求，江苏、浙江、山东、河北等省开展了试点并取得良好成效，但探索的方式主要是高职院校和普通高等学校合作。2014—2017年，先后有70所高职高专院校升格为普通本科院校，其中，2015年天津中德职业技术学院整合天津海河教育园区图书馆教育资源建立天津中德应用技术大学。这一时期的主要特点是，发展本科层次职业教育有明晰的政策依据，但在实践中却以地方探索为主，发展本科层次职业教育的渠道不畅通。
（二）政策明确表述，国家试点开展（2019至今）
2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确指出“开展本科层次职业教育试点”。同年5月，教育部批准了首批15所民办本科职业教育试点高校，成为国家办本科层次职业教育的重要标志，其中学校名称中使用“职业大学”“职业技术大学”字样，强调专科升本后仍需坚持职业教育办学定位，保持职业教育属性和特色。2020年，教育部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》明确指出，“稳步推进本科层次职业教育试点，支持符合条件的中国特色高水平高职学校建设单位试办职业教育本科专业”，并在重点任务（项目）一览表中明确具体任务。2020年6月，南京工业职业技术学院经教育部批准更名为南京工业职业技术大学，这是第一所公办专科层次高职学校独立升格为本科层次职业技术大学，开启了公办专科职业院校独立升格本科的序幕。
2021年1月，为规范本科层次职业学校设置工作，教育部印发《本科层次职业学校设置标准（试行）》，从办学定位、治理水平、办学规模、专业设置、师资队伍、人才培养、科研与社会服务、基础设施、办学经费等方面进行明确，该标准基于职业教育的类型要求，从服务行业企业及地方经济社会出发明确学校设置指标，这也将成为后续职业院校升格本科层次院校的基本遵循；为进一步规范和完善本科层次职业教育专业设置管理，教育部办公厅印发《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》，从总则、专业设置条件与要求、专业设置程序、专业设置指导与监督等方面明确了本科层次职业教育专业设置的有关内容。可见，国家发展本科层次职业教育已经有着明确的政策导向，并在逐步推进和落实。概括来说，发展本科层次职业教育的政策已经在落地，探索的形式已经实现突破，扭转了高职高专院校升格为普通院校的局面。
三、加快推进本科层次职业教育落地的建议
发展本科层次职业教育作为完善现代职业教育体系的关键一环，国家的政策已经明确。在实践中开展了多种形式的试点，但本科层次职业教育试点工作仍有待突破。
（一）统一发展思想，提高工作认识
加快发展本科层次职业教育，首先需要统一发展思想。虽然国家发展本科层次职业教育的政策已经明确，但以何种方式推进却并未达成共识，职业院校进行了多种形式的探索，各地选择的方式也各不相同，探索了高职院校和本科院校“4+0”联合培养模式、高职院校和本科院校联合“3+2”人才培养模式、中职学校与普通本科高校“3+4”贯通培养模式，教育部升格了一批民办高职院校为职业大学，部分省市进行了独立学院与职业院校合并为职业大学的尝试。其中，高职院校和本科院校联合培养的主导权仍是普通本科院校，高职院校没有学历和学位授予权，民办本科层次职业院校在以公办为主的职业院校群体中代表性不够，而独立学院与职业院校合并组建职业大学的成效也有待评估。
这些问题引起了专家学者和院校实践者的讨论，优质的高职院校为什么不能直接升格为本科层次职业学校？公办高职院校联合独立学院升格是机遇还是挑战？多种形式的探索是必要的，但是发展本科层次职业教育主渠道应该尽快明确。在加快推进独立学院转设工作背景下，河北、山西、湖南、山东、贵州等地正在尝试高职院校和转设的独立学院合并为本科层次职业大学，但这里应该对两个不同性质的主体进行充分论证和评估，特别是解决好公办和民办、高职和本科、两校区以及人才培养理念、方式等的差异可能产生的冲突和矛盾，主管部门和合并院校应充分考量合并可能带来的风险。建议教育主管部门总结现有各类试点经验，统一思想，理顺教育部高等教育司和职业教育与成人教育司在管理本科职业院校的管理权限，明确专科学校升格和高职院校举办本科层次职业教育专业是发展本科层次职业教育的主渠道。
（二）扫清法律障碍，加快修订《职业教育法》
现行的《职业教育法》颁布实施已有25年，它对我国职业教育的快速发展和深化改革发挥了重大作用，但《职业教育法》立法之时是我国职业教育发展的起步阶段，只明确了专科层次的职业教育并未明确本科层次职业教育，发展本科层次职业教育尚没有法律依据，原来规定的有关内容已经难以适应职业教育改革的新形势、新任务、新要求，现在迫切需要修订《职业教育法》。在2019年公布的《职业教育法修订草案（征求意见稿）》中，有“高等职业学校教育是高等教育的重要部分，由专科、本科层次的职业高等学校和其他普通高等学校实施”“设立实施本科层次职业教育的学校，由国务院教育行政部门审批”等的表述，建议加快修订《职业教育法》，明确高等职业教育包括专科、本科等的学历体系，为发展本科层次职业教育提供法律依据，扫清法律障碍。
《职业教育法》的修订应进一步拓宽职业教育与其他类型教育的贯通渠道，打通职业学校学生发展通道，明确中、高等职业教育贯通的现代职业教育体系，其中，高等职业教育应包括专科、本科、研究生的学历体系。目前，本科职业教育与应用型本科教育的关系、本科职业教育专业学位与研究生教育的衔接在法律上无依据、在政策上不明确、在实践上难突破，而构建中国特色现代职业教育体系则必须解决好这些问题，进而从制度层面清除职业教育的升学障碍，实现职业教育全链条培养，健全高素质技术技能人才成长“立交桥”，构建学段衔接、技能递进的职业教育人才培养体系。
（三）推动政策落地，明确发展主渠道
随着职业教育改革的深入推进，职业教育在经济社会发展中的地位和作用进一步凸显，发挥高职院校的积极性和主动性，具有重要的现实意义，对照条件、因势利导，借鉴高职高专升格普通本科正反两方面经验，通过一定程序、放开一定政策，把有条件、有潜能的优质高职院校升级为本科层次职业院校，或把优势特色专业升级为本科层次职业教育专业，是完善现代职业教育体系和优化高等教育结构的可行路径。建议将2019年教育部遴选的56所中国特色高水平高职学校建设单位升格为职业大学，作为发展本科层次职业教育的主渠道，进一步扩大本科层次职业教育的试点工作。
中国特色高水平高职学校建设单位作为职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级的具体举措，遴选的学校代表了高职院校的高水平，在地方与产业紧密对接，在业内有良好声誉，将“双高计划”建设单位中学校或专业升级为本科层次，有利彰显职教类型特色，优化高等教育结构，服务地方经济社会发展。一方面，这批学校类型特色鲜明。在长期的办学实践中，高水平高职院校能够聚焦高端产业和产业高端，服务区域经济社会发展，支撑产业转型升级，坚持产教融合、校企合作，工学结合、知行合一，能够培养一批产业急需、技艺高超的高素质技术技能人才。另一方面，这批学校办学基础扎实、实力雄厚，涌现了一批产教融合、校企合作的典型案例，形成了一系列教育教学改革的标志性成果，特别是在技术技能积累、教育教学改革、职业技能大赛等方面代表了中国特色高等职业教育的高水平，能够发挥引领示范作用。
